第9章 设计新制度

在秦国还未吞并六国之时，秦王政就已经开始进行官制改革了。因为随着秦国兼并天下的进程，社会格局开始大变化了，周王朝流传下来的那套官制已远远跟不上时代了，不得不作一番大改动。

天下一统之后，秦始皇对官制又作了一番完善，正式确立了新的的中央政权组织——三公九卿制。

三公九卿，其实周王朝就有了，但是秦的三公九卿跟周王朝的差异很大。

在秦王朝的中央政府中，最高领导是皇帝，皇帝下面依次是丞相、太尉、御史大夫，他们就是“三公”。三公下面是各部门的长官，就是九卿，他们是：廷尉、治粟内史、奉常、典客、郎中令、少府、卫尉、太仆、宗正。

三公中的丞相，是皇帝之下的最高长官，他的工作就是辅佐皇帝处理全国事务，是皇帝最重要的助手，丞相有两位，一为右丞相，一为左丞相。

太尉，协助皇帝掌管全国军队。

御史大夫，是丞相的助手，也就是副丞相，掌管图籍章奏，同时负责监察百官，是皇帝的耳目。

三公之中虽然丞相地位最高，但丞相却无权管辖太尉和御史大夫，三公是互不统属的，他们都直接受皇帝指挥，这样就使得皇权更加集中。

九卿中廷尉掌管司法，集大法官、公安部长等职责于一身；治粟内史掌管国家财政税收，是财政部长兼国税总局局长；奉常掌管宗庙和祭祀礼仪；典客处理国内各少数民族事务和对外关系，相当于今之外交部长兼统战部长；郎中令掌管皇帝的侍从警卫；少府掌管专供皇室需要的山海地泽收入和官府手工业；卫尉掌管宫廷警卫；太仆掌管宫廷车马；宗正掌管皇族内部的事务。

丞相对九卿有领导、监管的权力，御史大夫对所有官员都有监察权，但是，他们都无权任免或调动九卿。无论是三公还是九卿，都只有皇帝才有权任免或调动他们。

而且，周代的三公九卿是世袭的，秦代的三公九卿则一律不得世袭。

秦始皇在李斯的建议下所设立的这套三公九卿制度，是中央集权国家制度的雏形，是以后历代王朝官制的宗本。

秦始皇对战国末期阴阳学派代表人物齐国人邹衍的“五德终始说”很相信，根据这个学说，宇宙是由五类物质所组成的，称为五行：金（一切金属）、木（一切植物）、水（一切液体）、火（包括火焰、光、热量等）、土（包括泥土和石头等）。五行是相生相克的，金克木、木克土、土克水、水克火、火克金；金生水、水生木、木生火、火生土、土生金。

五德终始说认为，每一个王朝都对应一种五行之德，周朝被认为是火德，秦既然是取代周朝的，那么就是水德了，水克火嘛！

五行又各显示一种代表色，木是青色、火是红色、土是黄色、金是白色，水是黑色。

因此，秦以水的代表色——黑色为王朝的正色，官服、旄旌、节旗都用黑色。

而且，五行还跟数相对应，其中水德对应的数字是六。所以，秦始皇规定，各种成数以六为约数，六为最尊贵的数字，以至于始皇帝驾车的马也是六匹。

秦始皇把始皇帝元年（公元前220年）作为水德的开始，同时把夏历的十月作为一年之始。在秦朝的日历上，一年月份按这样的次序排列：十月、十一月、十二月、一月、二月、三月、四月、五月、六月、七月、八月、九月。九月的最后一天，就是大年夜。

至少从商代就形成了这样的制度，每年的第一天（年初一），群臣都要入朝庆贺，称为贺正旦。现在秦王朝把每年的十月初一定为岁首，为群臣朝贺的日子。

始皇帝最担心的是六国死灰复燃，中央的制度定好了，地方怎么办？

周王朝实行的是分封制，中央不派官吏去管理地方，把土地都分封给诸侯们，让他们去治理，同时作王室的屏藩，这实际上是从部落联盟制演化而来的。秦朝是否也搞分封制？为了这个问题，中央政府内着实争论了一番。

丞相王绾主张沿用周代的分封制，把新征服的东方六国分封给始皇帝的儿子们，让他们去做诸侯王，镇守新征服的东方各国。他的主张得到了大多数朝臣的赞同，但廷尉李斯却坚决反对。

李斯说：“周文王、周武王分封了很多同姓子弟，但是到了后代，关系疏远了，就像仇人似的互相攻击，诸侯之间互相诛伐，周天子禁止不住。如今海内仰仗陛下的神明英武实现了一统，就应该全部设置成郡县，诸皇子、功臣们不给封地，而赏给赋税，这样就很容易控制住全国的局势，天下没有异心，这是国家安宁之术。”

必须说，王绾的意见有道理的，东方诸侯刚刚被吞并，人心还没有归附，分封诸皇子有助于加强对新征服地区的统治。

李斯的话听上去是有道理，周王朝的诸侯后来纷纷癌变，还互相攻伐，导致周王朝覆灭，但癌变至少是立国二三百年以后的事了，而且癌变之后，周王朝又存活了五百来年才灭亡！搞家天下，就没有任何制度能让王朝永存，能混个七八百年，已很不错了，算是长寿王朝了！

秦始皇采纳了李斯的建议，实行郡县制，这是他打出的第一张臭牌。他死后各地相率起义，六国纷纷复辟，就是因为秦王朝没有自己的诸侯，才会在很短时间内就弄到局面不可收拾。

郡是在战国时期才出现的，县则在春秋时期就已出现。一开始，郡比县小，到战国末期，才渐渐确立了郡管辖县的这种统属关系。

现在，秦始皇把秦王朝的整个地盘划分成了36个郡（后来随着继续征服新的土地和郡治的调整，增加到了40多个郡）。郡下设县或道——内地设县，边境少数民族地区设道，道跟县实际上是同一级别。一郡辖数县（道）。郡、县（道）的主要长官全部由中央政府任命，不世袭。

郡直接受中央政府管辖，郡的最高行政长官是郡守，掌管全郡的政务；郡守之下设一郡丞，他是郡守的副手，同时还掌管全郡司法；掌管全郡军事的长官是郡尉，他也是郡守的辅佐。

如果郡守、郡尉生了异心，要造反作乱，怎么办？秦始皇的做法是，每个郡都派一个中央特派员去监视着郡守郡尉以及其他官吏，这个特派员就是郡御史。因为他是来监察全郡官员的，所以又称郡监，他由中央的御史大夫领导。

县或道是归郡节制的，县的最高行政长官，如果是人口达一万户以上的大县，就称县令；人口不满一万户的小县，就称县长。县令、县长掌管全县的政务；县令（长）之下，设一县尉，掌管全县军事和治安（县人武部长加公安局长）；设一县丞，掌管全县司法，同时又是县令的副手（副县长兼县法院院长）。

县以下设乡、里和亭。

乡和里是行政机构，乡相当于今之乡镇，里相当于今之村委会（居委会），亭前面说过了，是刘季同志工作和战斗过的基层治安机构——派出所。

乡设三老、啬夫和游徼。

三老掌教化，负责政治思想工作、精神文明建设；啬夫掌诉讼和税收（乡司法科长兼税务所长）；游徼掌治安，也相当于派出所长，但跟亭的区别是，游徼是归乡管辖的，而亭则是归县管辖。

乡以下为里，里的最高行政长官是里正或里典。