中央政府的组成

成王东征胜利，封邦建国，从此西周王朝的运转实际由两部分共同支撑：一部分是官僚系统，周王依赖他们，对以都城为核心的中心统治区域进行直接行政和管理；另一部分，是以“封建”的诸侯为主体的诸侯国自治的行政系统。前者可以称作是整部王朝统治机器的“中枢”和“大脑”。

这个“中枢”体系是逐渐完善起来的。仅从学者于20世纪80年代对所见金文的统计来看，属于西周早期的职官有五十种，中期七十九种，晚期达到八十四种。由此可以看出，随着时间的推移，西周的职官数不断增加，分工和层级更加细密，官僚机构也越加庞大。

成王时期，太师周公、太保召公为中央政权的执政大臣。师、保是从贵族家庭内部的幼儿保育监护制度发展而来的官职。成王年少，师、保作为青少年国君的教养监护人，辅佐国君统辖诸侯百官，执掌朝廷军政大权。《尚书·周书》中留下了不少周公、召公所作的篇章，诸如《召诰》《康诰》《梓材》等，记录下太师、太保对年少君主的谆谆教导。周公曾协助武王克商。东征胜利、归政成王之后，他留守成周，主持东都政务，最终在成周病逝。召公，姬姓，是周王同姓中德高望重的长者。成王病重时，正是太保召公带领群臣，接受遗嘱；康王即位，召公又主持仪式，代表成王向康王授予传位的信物介圭，之后回归臣位，面北，向康王行君臣大礼。

太师、太保，应该是西周王朝地位最高的执政大臣。《诗经·小雅·十月之交》有“皇父卿士”，地位在司徒、太宰、膳夫、内史等官职之上。杨宽认为这应该就是执政大臣的专称，西周初期为太保或太师，中期以后为太师。《诗经·大雅·常武》中出现的太师皇父就是这样一位实权人物。

西周早期，金文中已经出现了纯粹以治民行政为职的卿事寮的记载。寮、僚，古同字。卿事寮就是卿事及其僚属。从金文中常以此作为一个总称名词来看，它很可能已经具有官署或政府机构的含义。周初青铜器令彝的铭文上说：周王命令周公子明保管理“三事四方”，掌管卿事寮。“三事”与“四方”对举，其受令的对象就包括卿事寮的官员、诸尹、里君和百工。“四方”指诸侯，包括侯、甸、男在内。这一方面表明了西周王朝的确存在两个分开的区域行政体系，另一方面，也可看出卿事寮作为一个官署机构，地位在诸尹、里君和百工之上。

卿事寮中都包括哪些官员？除太师、太保之类的最高首长，一般认为，“三有司”是卿事寮的属官，包括司徒、司马和司空。司徒，金文中写作“司土”。根据张亚初、刘雨的研究，司土的主要职能是掌管土地、农副业生产等，兼具出征和在典礼上承担傧右之职。西周晚期金文中才出现“司徒”的写法，很可能反映了这一职官的职能变化：从土地和农事管理转向人员管理，包括掌管征发徒役和民众教化。司马，是职掌军事的职官，掌管兵赋，常见于西周中晚期青铜器铭文中。司空，《周礼·冬官》部分阙佚，《后汉书·百官志》上说其“掌水土事。凡营城起邑，浚沟洫，修坟防之事，则议其利，建其功”，金文写作“司工”，更加名副其实。此外卿事寮的官员可能还包括司寇，掌刑狱警察之事。这些大都承担民事日常行政的职能。

李峰认为，“卿事寮的出现可能是西周国家最重要的制度性发明之一”，它说明西周特别重视民事行政管理，而不是像商政府那样首要处理与神的关系。这为西周早期的强势扩张提供了非常强大的实践性力量，也为官僚制度和官僚政府的发展提供了初始条件。“西周早期政府可能代表了古代中国政治文化发展中一个重要的转折点。”

西周中晚期的青铜器番生簋铭文上出现了“公族、卿事、大史寮”并列的提法。这一时期，王朝政府的架构扩大了，也更加完善。金文中出现“司徒”的写法，司马官职也多见于这一时期，说明卿事寮中三有司更着重于处理民事行政方面的职能。此时除了王朝中央，在地方诸如郑、芮等，甚至在军队中都设置了三有司。这反映出西周政府越来越鲜明的民事职能。

除了卿事寮，周王的行政体系中还包括“太史寮”。太史寮的长官应是太史，这个官职在西周早期就出现了。传说毕公曾担任太史，可见这一身份的显要和尊贵。根据铭文和传世文献的记载，太史的职责主要是：助王册命、赏赐，保存、整理文化典籍，为王助手和顾问等。西周中期，太史所承担的册命、制禄、祭祀、时令、图籍、记录历史、礼制、天文、历法等方面的职能，有了更多的分担者，金文中新出现了不少史职人员，包括内史、御史、中史、省史、䌁史、作册等。他们的主要活动内容包括传达周王命令，代王册命，赏赐群臣，在册命仪式上担当傧右，参与宗教活动，代王到地方和诸侯国视察安抚，参与出征，等等。其中内史是宫内的史官，主要出现在册赐诸侯臣僚的场合；御史是掌管文书和档案的官吏；中史，职掌司法案件备案；省史，监察百官过失；䌁史相当于《周礼》中的“司约”，管理契约文书之类；另有作册，与内史性质极为接近，有学者认为可能是一官二名。从金文资料看，除内史职掌的范围外，作册的职权还包括管理进献祭祀的胙肉，参与铸造祭祖的礼器，代表周王出使诸侯，管理旗帜等。李峰将太史寮的出现称为“书记类官员职能的分化”。这同样是该时期西周政府官僚化的重要表征之一。王国维认为，这时金文中出现的“内史尹”或“作册尹”，即《诗经·小雅·节南山》中出现的“尹氏”，其与太师共秉国政，是这时太史寮的官长。

《礼记·曲礼下》说天子建天官，首先设立大宰、大宗、大史、大祝、大士、大卜等“六大”，之后再设“五官”：司徒、司马、司空、司士、司寇。这个说法应该有比较久远的渊源。“六大”大体上是一些与宗教相关的神职，而“五官”都是治民之官。《曲礼下》记述建官过程，将神职凌驾于治事官之上，这应该反映了职官产生之初，宗教权力曾占据过最高的地位。不过，在西周，王朝中央政权的官员基本上分属卿事寮、太史寮两大官署，与宗教职事相关的官员归属于与治民之官地位相当的太史寮。从这一现象可以看出，当时宗教职能在政权机构中已经逐渐削弱，政务官职机构得到扩大。

西周晚期，卿事寮和太史寮这两大官职系统仍是最重要的两大政府机构。它们同时出现在西周晚期的毛公鼎铭文中。毛公鼎，清朝道光年间出土于今陕西岐山县，铭文字数多达四百九十七字，现藏于台北故宫博物院。这一长篇铭文记载了周王对毛公的册命，其中说道：“已曰及兹卿事寮、大史寮于父即尹。”又说，周王命令毛公掌管“公族雩叁有司、小子、师氏、虎臣”。

“公族”，在上文引用的番生簋铭文中也有出现。杨宽先生认为是掌管公族内部事务的官员，其地位与卿事寮、太史寮相当，列于三有司之上。李峰则提出，他们代表的是多个个体的集合，不是政府机构。不过从毛公掌管的职权范围来看，公族作为官职的性质还是比较明显的。

除了卿事寮和太史寮，另有太宰、膳夫等一类活跃在周王身边的官员。太宰又称冢宰，是西周卿一级的高官，是内朝的长官。本为周王的家务总管，主管周王的财产，包括土地、奴隶和器物财用。因为与周王关系亲近，太宰还主管宫内事务，包括王的起居饮食，执行王后的命令。如蔡簋铭文所记的册命辞为“作宰，司王家……司王家外内……司百工，出入姜氏令”，正是如此。姜氏，指周王后。其下的属官有内宰、小宰和宰。宰兽簋铭文记载，一位名叫“兽”的宰官受命掌管康宫的王家仆庸，显然是太宰手下的属官。又有“膳夫”，掌王饮食和出纳王命。还有司裘，是为周王提供和保管裘皮制品的官员。这些官员更具有天子“家内官”的特点。这些“王家”官员管理直属于周王的财产系统，显示王家的行政管理正从西周政府中脱离出来。也正由于与周王的亲近，西周中晚期，宰与膳夫很容易成为大权在握的权臣。比如西周晚期有膳夫克，周王不仅赏赐他大量物品，还赐七处田地、赐人、赐官吏，并且命他“出内王令”和“舍令于成周，遹正八师之年”。赏赐之丰富，权势之大，膳夫克仿佛后世的“钦差大臣”一般了。

此外，西周职官中还有一大类是武职，掌兵旅之事，包括毛公鼎中“师氏、虎臣”之类。虎臣又称虎贲，是周王的禁卫军，早在武王伐纣的时候就已经出现了。师氏作为泛称，泛指军队各级负责人及其所属士兵。师作为职务，有以下几种职权：作为军事长官，率领军队，参加战争；为王命出入，巡视地方，做册命礼的傧右；兼任司法职务，为王的司寇或司士；为王管理王室事务等。另有亚旅、千夫长、百夫长（《尚书·牧誓》）、“趣马”等，也都是各级武官。传世文献和西周金文中出现的“大师”，很可能是师的上司。

综上所述，我们能够看到，西周王朝逐渐建立起了一整套比较完备的中央政府机构，且分化出分别负责行政民事、文件书记、军事以及王家事务等多种职能的官署，从而能够全面有效地实施统治。不过，这种分化并不完全，具体职官职能之间还有不少交叉。比如军事、行政功能还没有分离：太师既是军事长官，同时还是卿事寮的长官；师职既是武官，又有作为子弟教官的职能；西六师、成周八师既是周王军队，其下又设有“三有司”之类的民事官员。又比如王家事务与王朝事务还有很大程度的混淆：既已分化出冢宰等“家内官”负责王家事务，周王仍然还会任命一些王朝官员对王家事务进行管理。这些现象都说明，西周王朝中央政府的官僚化、制度化仍在进行过程之中，并没有最后完成。