混乱的财政系统

唐朝的财政系统继承自隋代，而隋代的财政系统又部分来自之前的西魏和北周。在这份传承的遗产中，最重要的社会和经济制度（也是不同于其他朝代的制度）是均田制。均田制是一种土地公有制形式。

在中国历史上，出现过三段持续的财政制度周期。第一次从秦汉开始，延续到三国、两晋，并结束于南朝。到了南朝逐渐衰落时，北方的游牧民族将军事劫掠式财政过渡到了定居式财政，并在北魏时由于文成文明太后和孝文帝的改革而得以固定下来，之后传给了东、西魏，再由隋唐所继承。

在这第二段大周期中，以土地公有制和松散的财政为主要特征。北魏最初是从游牧民族转化而来，他们占领中原时，中原由于连年的战乱，无主土地非常多。而新兴王朝在建立新制度时，往往是从古代的典籍里寻找依据，根据儒家传统，认为春秋以前的土地所有制就是公有制，所以北魏在进行财政固化时，发明了一种非常复杂的土地分配方法，叫作均田制。

北魏、北周、隋唐的所谓均田制，是指人民出生之后，就可以从政府获得一份土地，由他们一辈子进行耕种，并上缴税收。他们死后，政府回收土地，以便能够把土地分给新出生的人。

由于土地是由国家分配的，国家就可以根据家庭情况来向这些土地收税。到了隋唐时期，财政制度进一步复杂化，形成了所谓的租庸调制度。

唐代的税制从账面上看显得非常公平，它分别以土地、人头和家庭三个统计项为单位，进行三个项目的征税。但是，在世界税收制度的设计上，有一个大忌，就是税制不能过于复杂，一旦税制复杂了，那么征收效率会非常低，不仅无法达到公平，甚至根本收不上来。而所谓的租庸调制就过于复杂。

根据武德七年唐高祖时期制定的法令，租庸调制的规定如下：

租：按照土地进行征缴的税收。成年的男丁可以从政府得到一百亩土地，伤残人士得田四十亩，寡妻、寡妾得田三十亩。如果是一家之主，还可以另外得到二十亩土地。在这些土地里，其中十分之二是世业田，十分之八是口分田。当受田人死后，他的世业田是由户主继承的，也就是属于私人田地，而口分田则要交还官府，进入分配池，重新分配给别人，这一部分就是公有田地。作为义务，受田人按照每一丁男每年纳粟二石的标准，向政府缴税。

调：家庭手工业税。居住在各地的人们，根据地方产出的不同，向政府缴纳不同的手工业产品。养蚕的地方每年每户上缴二丈绫绢，加上二两纯丝；不养蚕的地方缴纳布匹代替丝绢，但是要加五分之一，同时再缴三斤麻。所以“调”是以家庭为单位的。

庸：力役税。所有丁男每年为政府服力役（不是兵役）二十天。如果不服役，则需缴纳代役钱，每天为三尺丝绢。如果政府今年有事，需要多征几天力役，那么多征十五天就可以免除户调负担，多征三十天则租和调都要免除。每年最多使用力役不得超过五十天。由此，“庸”是以人头为单位的。

此外还有一些杂项规定，但基本税收就是租、庸、调三项。按照唐代的规则，每年都要进行土地的重新分配，而对于每户的财产也需要三年厘定一次。

表面上看，只要做到查清土地、人口和家庭数据，就可以将税收平均分配于整个社会。但事实上，在中国大部分的历史里，政府是无法查清税基的。比如，唐代规定三年必须清查一次财产，一年必须分配一次土地，但这样的工作量即便到了现代依然无法完成，更何况是古代。这种税制最终必然导致官吏的懒政和胡乱征收，这又会带来人民的懈怠和抗税，增加财政税收的难度。

由于制度的复杂性造成的问题在隋唐以不同的形式爆发出来。

在隋代，隋文帝采取了严格的措施，为了查清税基，不惜采取弹压的方式和极其苛刻的政策，结果官员们为了讨好皇帝采取了虚报的做法。隋代的土地数据出现了巨大的浮夸，土地上报数量和实际数量最多相差十倍。这种浮夸导致皇帝按照夸大的土地数据征收税款，人民负担过于沉重，出现了严重的逃户事件。而隋朝税收过重也最终压垮了其政权。

经过了隋朝的混乱，唐朝建国时恰好是人民占有土地、逃避户籍的高峰期。由于高祖采取了宽简政策，政府没有恢复隋代高效的行政机器。加之隋朝分配土地时，许多流民第一次获得了土地，到了唐朝初年，政府已经没有足够的土地进行分配，而在隋朝分到了土地的人也并不愿意在他死后将土地返还给政府。这样，土地分配制度慢慢地就执行不下去了。为了逃避土地返还和税收，越来越多的人脱离了户籍，越来越多的土地不是被政府回收，而是被私人偷偷在地下市场上买卖。

人们逃避户籍的方法也是五花八门，有的人托关系拿到僧道的户籍，有的人占用军籍，或者依靠豪族，充当色役，寻找一切可能的免税、免役机会。

在土地市场上，由于私人出售土地的地下市场的形成，许多有权势的家族开始积攒土地，远超规定的额度。到了唐高宗时期，土地的缺乏使得皇帝决定向地下市场开刀，回到“由政府回收土地再重新分配”的轨道上。他下令禁止买卖世业田、口分田。但皇帝的命令比不上利益，人们照样买卖不误。

在这样的情况下，唐代的人口数据一直不如隋代清晰。这并不是唐代人口不多，只是政府查不出来。

隋炀帝时期，人口户数最高接近九百万户，人数则达到了四千六百万人。

由于隋文帝定下的严格的制度，隋朝政府能够跟踪每一个人，不让他们游离于户籍之外。但是唐朝却做不到，根据唐代的统计，隋炀帝统计人口十年之后，唐高祖武德年间，人口下降到只有二百万户。也就是说，十年时间，人口“减少”了70还多。当然，这样的数据肯定是有问题的，大部分人不是在战乱中死掉了，而是由于唐代的统计机构不合格，许多活着的人成了逃籍户，未出现在政府的花名册上。

唐太宗统治的巅峰时期，唐朝的户数也只有三百万户，距离隋代的人口高峰（九百万户）仍然相差甚远。太宗的继承人唐高宗统治时期，永徽三年时，户口达到了三百八十万户。

唐代查不清户籍和土地造成了两方面的结果。一个结果是，由于政府查不清，反而骚扰更少，征税机器的低效让民间经济受到了保护，促成了贞观之治。但坏处则是，由于政府找不到足够的土地和人口来缴税，唐代的税收一直不够用。

此外，唐代每户征税二石，而隋代每户三石，也就是说，唐代的税率只有隋代的三分之二。加之在籍人口只有三分之一，导致唐代社会的整体税负只有隋代的20左右。

由于税收不够，唐代玄宗之前的皇帝们都为土地问题头疼不已，屡屡下禁令不准买卖，试图回收土地，但总是没有效果。到了玄宗，他干脆默认了既成事实，彻底松弛了户籍和土地的管理。

到这时，唐代的土地国有和分配制度已经名存实亡。不仅无法执行，还带来了许多问题，由于政府无法获得准确的土地和户籍数据，税收出现了混乱，造成了唐代的财政一直不健康。宋元之际的历史学家马端临就曾经感慨：唐玄宗开元天宝年间是唐代的盛世，可是根据统计数据，天宝十四载的人口不过只有八百九十一万户，与隋代相当；而其中不需要缴纳税收的就有三百五十六万户，占了总户数的三分之一还多。根据唐代规定，不需要缴税的只有鳏寡、残疾、疾病、奴婢、带有余荫权的品官后代，但这些人竟然能占总人口的三分之一，只能证明作假的人太多了。

由于税制的不健康，唐朝皇帝为了解决财政问题，一直是费尽脑筋，由此产生了许多奇怪的现象。最奇怪的是唐太宗设立了一种叫作“捉钱令史”的官职。作为唐代最具雄才大略的皇帝，太宗见识了太多的人才，却在一种芝麻绿豆官身上不断地栽跟头，也表明钱这种东西给皇帝带来的困扰，就像对升斗小民一样复杂。

唐代皇帝解决政府财政的思路是这样的：既然政府的正规税收总是收不上来，或者收不够，那么，不如把每一个衙门都变成一个自我经营式的企业，皇帝拨给每个衙门一些土地，再给他们一些现钱，让这些官府依靠经营土地和发放贷款获得收入，再利用这些收入来养活官员和维持政府运转。这样，实际上唐代的每一个政府机构都是一个可以赚钱的企业。

那些由皇帝发放给各级衙门的土地和钱，就叫作公廨田和公廨钱。这种制度最早出现在北魏，隋代继续使用。但后来由于隋代的财政充足，废除了公廨钱制度，官员不再搞经营。唐高祖则让公廨钱和公廨田制度成为政府的主要收入，这样政府财政就可以不用负担那么多的行政支出。按照这个思路，中央政府给每一个部门配发一定的土地和一定的铜钱，安排专门的人手去放贷和收租子。

除了政府的公廨钱和公廨田（也就是办公经费）之外，就连养官也带有经营的色彩：政府会根据官员地位的高低授予他们一部分永业田，再根据职位授予他们一部分职分田。当官员换工作时，需要把职分田交回去，到下一个岗位再重新分配，但是永业田则可以一直保留并传给子孙。

官员的职分田和永业田数量，都远远超过普通百姓的分田，通过这些土地，官员的收入就有了保障，不再需要朝廷发给俸禄，实现了官员的自我经营。

另外，中央政府最大的开支除了养官，就是养兵。在养兵上，唐高祖也采取了懒政的做法——府兵制。府兵制是一种亦兵亦农的制度。由中央政府给每一支军队授予一定的土地，士兵们战时为兵，平常务农。务农时生产的粮食就可以充当军费，只有战争时期，士兵的生产跟不上军费所需，才会使用中央政府的财政税收来填补。

这种制度的目的，就是让军队和政府不依赖于财政收入，而是可以钱生钱、地生粮，政府既不用依赖复杂的财政安排，也不给民间增加压力。

这个制度设计得非常巧妙，但运转起来千疮百孔，主要漏洞在于：官府的经营永远产生不了足够的利润，反而总是把老本亏光。

最早爆发的问题出在官员的俸禄上。还在唐高祖时期，官员就发现，虽然有了职分田和永业田，但这种方式仍然不足以支撑他们的开支。因为经营土地并不简单，从出租到收租，再到粮食的运输、储藏和加工，其中一环出了毛病，就有可能接济不过来而饿肚子。

接着出问题的是官员的职分田。随着官员的职分田增多，侵占百姓土地的现象屡屡发生。

公廨钱也出了问题。在唐代初年，金融业并不发达，由于大部分人务农，借钱的只是少数的商人。由于市场小，借钱成本也很高，在唐初，借钱的年利率大约在百分之百。由于利率太高，人们借钱大都是短期使用。

另外，放贷本是一个专业的工作，由非专业人士掌管时，不仅赚不到利息，就连本金都消失了。如果仅仅依靠公廨钱来积攒办公经费和补贴官员，各个衙门都会慢慢倒闭，官员也吃不上饭。

到了唐太宗时期，皇帝想了另一个办法：从全国找了七千户最有钱的上等户，逼这些富户每年从政府机构贷款，也必须交租金，这相当于变相逼迫他们交钱供养官府和官员，“定向资助”政府的办公经费和官员的职田补贴。

这种新的定向资助，并不像是一个明君所为，可以视为唐代中央政府在财政上的黔驴技穷。果然此办法运行了三年，由于过于扰民，不得不取消了。但由于财政不足，唐太宗还得继续想办法，这次他直接设置了一个新的岗位，就是历史上著名的“捉钱令史”。所谓“捉钱”，就是公廨钱，“捉钱令史”即专门管理公廨钱的办事员。每个政府机关设置九人，每人掌管五万钱（五十贯），通过向市场放贷来获得利息。

为了防止再次出现资金流失，唐太宗下令捉钱令史必须盈利。他参考了市场利率，认为根据当时的经济和金融情况，每年获得百分之百的回报是可能的，因此规定每个令史每个月必须提供四千钱的利息（一年四万八千钱，折合年利率96），完不成任务的就要受到惩罚，完成任务的给予奖励。如果一个捉钱令史一年都完成了任务，就可以得到升官。

此法一出，立即引起了一场轩然大波。在太宗一朝，整个三省六部的官员定额只有七百三十人，而捉钱令史就要六百多人，这显然是政府无法承受的。

在之后的岁月里，皇帝经过无数次折腾，公廨钱制度废除了四次又恢复了四次，仍然无法建立正规的财政系统，最后只好作罢。

由于官府无法产生足够的自我经营性利润，官员和军队依然不得不靠中央政府收税来养活，但税收又收不上来，唐代政府的税收问题就成了影响皇帝雄心的大事。

血腥的内斗、边疆强大的敌人、财政总是缺钱，这三大死穴就成了困扰唐代历任皇帝的心头病。

在唐太宗时代，由于整个官僚机构的规模不大，主要的花钱项在打仗上。但是，到了武后和高宗时代，随着养官成本的增加以及皇帝家族的浪费，唐朝就有了打不起仗的趋势。

恰好在唐高宗时期，唐代的宗室和官员由于武后的地位问题而争论不休。

于是，在征服高句丽之后，唐代的对外政策就出现了一次收缩，进入了另一个内斗严重、对外软弱的时期。但军事财政不足这个巨大的问题却被掩盖，到玄宗时代再次显现出来。