“非常相权”：王安石的权力和去位（一）

大权独揽：王安石的“非常相权”与宋代权相政治

1. “中书之外又有一中书”：制置三司条例司及其废罢

王安石任参知政事后，首创了一个新机构来推动变法，即制置三司条例司。设立制置三司条例司的目的非常明确，就是总揽事权。宋自建国以来，中枢权力结构形成了比较完善的制约机制和制度运作的相应程序。中央政府机构为二府三司的行政体制，中书门下、枢密院、三司分掌行政、军政、财政大权，互相独立、互相牵制，各自向皇帝负责。凡遇军国大事，首先由全体宰执班子讨论议定，再面奏皇帝。皇帝批准后，才能交给尚书省执行。这样纵横交织的网络，共同达成权力的制衡。

王安石虽任参知政事，但仅仅是五位宰执中的一员，其上还有左、右宰相。当时的五位宰执，时人根据他们的特点，给每人都做了一字评价，合起来就是“生老病死苦”：“生”指王安石，生气勃勃，锐意求变；“老”指右相曾公亮，他因年迈而屡请致仕；“病”指左相富弼，他不满新法而称病不出；“死”指参知政事唐介，他反对变法，每日忧心忡忡，变法刚开始就病死了；“苦”指参知政事赵抃，他不赞成变法，但又无力阻止，整日叫苦不迭。王安石虽生龙活虎，但孤立无助，“自宰执同列无一人议论稍合，而台谏章疏攻击者无虚日”，变法主张在宰执议定这一环节就可能受阻搁浅。为了绕过宰执议定的环节，王安石才倡言设置三司条例司：“令分为一司，则事易商议，早见事功。若归中书，则待四人无异议，然后草具文字；文字成，须遍历四人看详，然后出。至于白事之人，亦须待四人皆许，则事积而难集。”也就是说，条例司集中行使权力，无疑是可以大大提高行政效率的，至少能够缩短讨论政务的时间。显而易见，新机构的设立及相关的人事安排因为政策的匆忙实施，很难避免考虑不周全的弊端。

制置三司条例司成立后，成为主持变法的总枢纽，新法中争议最大的青苗、免役二法都是由它发布的。借助三司条例司，王安石可以轻而易举地绕过某些既定程序。苏辙曾提到，一次王安石召苏辙、吕惠卿、张端于私第聚会，王安石拿出一个册子说：“此青苗法也，君三人阅之，有疑以告。得详议之，无为他人所称也。”类似青苗法这样重大的改革法案，只由王安石与条例司几位官员私下商量，中枢机构甚至一无所知，这显然有违典制，反映出三司条例司职权的泛滥。王安石掌控着三司条例司，其权柄之重也臻于前所未有的程度。

三司条例司的设置，等于在原有的二府三司之外，又另设了一个中枢机构，引起很多官员的非议。三朝老臣韩琦的批评一针见血：“自来未有定夺之司，事不关中书、枢密院，不奉圣旨，直可施行者。如是，则中书之外又有一中书也。中书行事，亦须进呈，或候画可，未尝直处分。惟陛下察其专也。”御史中丞吕公著则意味深长地提醒宋神宗：“宰相不任其责，则坐观成败，尤非制世御下之术。”由此可知，条例司的设置彻底改变了宋朝一直以来形成的州县政府—路级监司—中央各部门—宰执—皇帝的一整套行政决策机制，而改由条例司出台政策，并推行到地方基层。更为严重的是，这一机构从某种程度上说削弱了皇帝独断专行的权力，也就是吕公著所谓的“御下之术”的缺失。毫无疑问，这种警告言语对宋神宗的影响是至为深刻的。

宋神宗与王安石虽志同道合，但在权力世界，却分处君权和相权的中心，周围各自形成了不同的权力集团。正如有人提醒王安石必须加强相权一样，宋神宗身边也有人要他注意君权不可旁落，“陛下大权一去，不可复收还”。面对众人对三司条例司的抨击，宋神宗开始“不欲亟罢，恐伤王安石意故也”，但众口铄金，宋神宗的信心不免发生动摇。熙宁三年（1070）五月，宋神宗在事先没有通知王安石的情况下降诏令，将三司条例司罢归中书。

三司条例司废罢后，司农寺、中书条例司、检正中书五房公事共同分担了推动变法的职责。这些机构仍然掌握在王安石手中，王安石的相权只不过换了一个平台延续。司农寺有所建议，中书往往不经奏禀神宗就施行。宋神宗觉察到相权对君权的侵夺，于熙宁七年（1074）下旨，“臣僚起请，必须奏禀，方得施行”。次年十月，又诏：“中书有置局取索文字，烦扰官司，无补事实者，宜并罢之。”将中书条例司和司农寺条例司一并撤罢。在宋神宗与王安石合作的后期，双方的权力意识都已出现。

三司条例司等机构权力的扩张，使宋神宗意识到其中隐含的深层次问题，于是尝试在制度上对相权予以制约。元丰年间，宋神宗推行官制改革，业已罢相的王安石“见之大惊”：“上平日许多事，无不商量来。只有此一大事，却不曾商量。”王安石大惊的是什么呢？程颐曾有过这样一段议论：

“枢密院乃虚设，大事三省同议，其他乃有司之事，兵部尚书之职。然艺祖用此以分宰相之权。神宗改官制，亦循此意。”宋神宗亲定元丰官制，其中寓有削减相权之意，这显然是针对王安石的，他事先当然不会与王安石商量，这是王安石相权扩张引起的一种自然反应。

2. “非常相权”的延续：宋代的权相政治

王安石“非常相权”的取得，在宋代政治史上具有划时代的意义，它标志着士大夫与皇帝共治天下的权力得到了皇帝的正式承认，也意味着宋代士大夫政治的定型。对王安石来说，权力只是实现“治天下”理想的手段，而不是满足个人野心和私利的工具，因此他绝无“权相”的嫌疑，有宋一代人们也从未批评他弄权。可是王安石扩张相权的种种策略，却为以后的权相开启了方便之门。宋徽宗时期，蔡京拜相当月，徽宗就令“如熙宁条例司故事，都省置讲议司”，由蔡京提举。讲议司在绍述熙丰法度的旗号下，成为蔡京扩展相权的机构。南宋李心传指出，讲议司正是踵循熙宁时期条例司的“故事”：“自王荆公秉政，始创制置三司条例司，以行新法。其后蔡儋州当国，踵其故置讲议司。”至南宋初的绍兴二年（1132）五月，左相吕颐浩督军在外，右相秦桧欲夺其权，于是设“修政局”，“如讲议司故事”。检讨官曾统不解其中奥秘，问秦桧道：“宰相事无不统，何以局为？”秦桧避而不答。溯其源头，仍是借用王安石条例司的办法。

再以台谏官的任用来看。台谏官负有监督政府的职责，须由皇帝亲自任免，宰相不得插手其间。宋真宗时，寇准不避嫌疑，推荐台谏官的人选，便被批评为擅权。但熙宁时期，为了减少推行新法的阻力，宋神宗将择任台谏的权柄交给王安石。司马光气愤地说：“至于台谏之官，天子耳目，所以规朝政之阙失，纠大臣之专恣。此陛下所当自择，而亦使执政择之。彼专用其所亲爱之人，或小有违忤，即加贬逐，以惩后来。必得佞谀之尤者，然后为之。”台谏官成为听命于宰相的僚属。

王安石任免台谏的权力，被后来的权臣们因袭。宋高宗时期，胡铨上书乞斩秦桧，中书舍人勾龙如渊为秦桧献计：“胡不择台官击去之”。秦桧于是推荐勾龙如渊为御史中丞，强势弹劾胡铨。以后，台谏官沦为秦桧的爪牙，每当秦桧有事要上奏或要排挤某人，便会向台谏官授意，台谏们甚至主动派人在秦桧身边伺察动向，一有消息就闻风而动。宋宁宗时期，韩侂胄在与赵汝愚的政争中，也是通过控制台谏官员，达到了陷害赵汝愚的目的，成为宋代历史上一位外戚权相。南宋时期，“一相去，台谏以党去；一相拜，台谏以党进”，北宋前期台谏官的独立精神消失殆尽，取而代之的是“台谏不敢违中书之诮”，成为权臣当政的工具甚至鹰犬。

王安石以后，章惇、蔡京等手握大权的宰相相继出现，南宋时期更有秦桧、韩侂胄、史弥远、贾似道接踵而出，权相政治成为一个突出的政治现象。权相政治的出现不应归罪于王安石，但从权力关系和运作方式来看，南宋的权相在某种程度上借鉴了王安石的“非常相权”，是值得注意的一点。